淵泉與新猶—2024年比較行政法工作坊會議紀實（上）

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　　2024年比較行政法工作坊（2024 Workshop on Comparative Administrative Law），於2024年12月12日至13日在中央研究院法律學研究所舉行。與會學者來自英國、美國、日本、以色列、新加坡、義大利、西班牙、澳洲、智利、巴西、臺灣等國家。工作坊為期兩天，採取閉門會議形式，共計五個場次，每場次皆安排二至三位學者，以十分鐘時間發表近期在比較行政法領域的進行中論文（work-in-progress papers），保留五十分鐘針對論文進行討論。以下的會議紀錄，僅為部分內容紀要，以供有興趣的研究者進一步了解比較行政法的研究發展。
 

• 12月12日會議第一天

　　會議第一天，先由主辦單位中央研究院法律學研究所研究員兼副所長黃丞儀簡短致詞，向遠道而來的各國學者致謝，並期待兩日的討論能激盪出精彩的火花。

第一場次：由澳洲墨爾本大學Farrah Ahmed教授主導討論

1.「暴君與王權」（The Tyrant and the Crown）/ Farrah Ahmed教授 　　第一場次的首篇報告，由Ahmed教授以「暴君與王權」為題，提出行政法至少在普通法脈絡下，是在反映或回應暴君與王權這一組對立形象（character）或人物原型（caricature）的詮釋性架構。例如，法治對抗的恣意性，是以暴君形象為基礎；聽取意見義務彰顯的公益，則與自我利益為中心的暴君相對立。另一方面，王權作為理想統治者的形象，使國王本身不會犯錯。但理想「形象」，在行政法領域轉化為王權的公僕，換言之，行政法即為下級行政官的法治標準。

　　眾多學者對於Ahmed教授的報告提出回饋。Fisher教授質疑聚焦王權將侷限於行政法的執行（executive）權面向，忽略公共行政（public administration）。Bignami教授指出，普通法國家的公法並非由普通法構成，因此各地域行政法的關鍵差異，應該在於當代行政國家背後的革命性傳統為何。黃丞儀教授建議將美國經驗納入，因為美國行政法關注的不只是獨裁統治者，也同時關注缺乏效能的行政國家。Covilla教授則對於暴君的內涵提出疑問：論文指涉的暴君，似乎是最糟糕的暴君典型，但現代暴君往往會訴諸憲法、法律和傳統，而難以被辨識。

2.「從憲法的角度論新加坡行政法的複雜性」（Complications for the Constitutional View of Singapore Administrative Law）/ Marcus Teo助理教授 　　第一場次的第二篇報告，由新加坡大學的Marcus Teo教授提出。Teo教授以憲法觀點，尤其是新加坡法院繼受英國法院GCHQ案的審查標準──合法性、合理性與程序正當性──分析新加坡的行政法發展。Teo教授就此提出三大質疑。第一，信賴保護為何沒有被採納作為審查標準？其次，審查標準拘束的對象，為何不包含立法行為與程序？最後，如果GCHQ標準是憲法規範，為何在行政法領域卻允許裁量救濟？這篇報告試圖提出正當化的理由，但最後認為皆無以成立。

　　與會學者對於Teo教授的報告，踴躍提出意見。Dotan教授認為，GCHQ標準如果要成為適用於立法者的憲法原則本身，仍然存在一段論證鴻溝。Tamir教授提出疑問：新加坡法院為何不能承認這些原則的憲法化，也適用於立法部門，只是具體適用方式，可以有所不同？另外，除了行政法的憲法化現象，其實也存在憲法的行政法化。並舉美國為例，說明程序正當性與合理性標準，同樣拘束立法部門。Herrera教授則認為，在討論新加坡行政法的典範化時，可以賦予行政法在行政行為司法審查、司法最高性之外的更多可能性，例如對於行政部門的謙讓議題。

3. 「探索審計機構的未知世界」（Exploring the uncharted world of audit institutions）/ Luis Eugenio García-Huidobro Herrera助理教授 　　　隨後，由智利天主教大學Luis Eugenio García-Huidobro Herrera教授，以國家最高審計機關（Supreme Audit Institutions, SAIs）為主題，發表第一場次的最後一篇報告。這篇報告的寫作緣起，是觀察到近四十年來，各國審計機關已經從單純的帳冊會計工作，進化成被公眾認可的反腐敗監察部門，在現代課責體系占據核心地位，但比較行政法學界卻未給予應有重視。Eugenio教授重新審視既有的審計機關分類，試圖捕捉它們在治理中的實際作用，並批判性地審視審計機關日益擴大的職責，包含性別平等、環境永續、人權視角等政策評估角色。為此，Eugenio教授提出四個脈絡性要素，包含政治結構、與其他機構的互動、學術機構以及行政文化，作為分析、比較各國審計機關的框架。最後，這些機關的日益擴大，不僅造就政策建議與監察政府的角色不相容，也將面臨抗多數決的潛在挑戰。

　　學者們踴躍為這篇報告提供意見。Eduardo Jordão教授以巴西的審計法院為例作出提醒，若要理解審計機關的權限，不僅需觀照規範層面，也必須深入實際運作，才能全面掌握。在巴西，有許多權力是審計法院自行創造出來的。若報告將這個面向納入，應該可以為近來審計機關的權力提升，提供洞見。Dotan教授提出疑問：審計機關與其他監督機關，尤其是法院，是否存在某種權力競逐的關係？亦即，強大的司法審查，是否會導致監察機關的權力弱化？Tamir教授指出，除了審計機關的跨國化現象，或許效仿私企業法遵部門的運作，也是一個可以觀察的重點。黃丞儀教授則提醒作者或許可以增加討論：誰來監督審計機關。

     第二場次：由以色列耶路撒冷希伯來大學Yoav Dotan教授主導討論

1. 「時間基準：行政行為司法審查中『時間基準』的關鍵重要性──比較評估」（Timing The Critical Importance of Timing in Judicial Review of Administrative Action–A Comparative Assessment）/ Yoav Dotan教授 　　第二場次在當日下午舉行，第一篇報告，由Yoav Dotan教授發表，題目為「行政行為司法審查的時間基準（timing）重要性」。Dotan教授舉美國與以色列最高法院處理戰俘營等實際案件為例，試圖論證及早介入案件的最高法院，即使推翻下級審判決的比例較低，對於社會與行政體系的運作，仍然較延遲介入、推翻下級審比例高的法院而言更有影響力。司法審查的時機與法院體系結構有關，某些結構，例如美國，使法院非常容易迴避案件。但不可否認的是，時間安排對於訴訟至關重要。法院透過掌握時間因素，能快速、有效地介入社會或政治危機，或在敏感議題上策略性迴避，或促進法庭外紛爭解決，又或透過司法救濟影響執法。這些技術，都使法院在相關系統中作為有效政治參與者的功能，越發強大。Dotan教授呼籲學界重視「時間基準」這個議題，也期待與會學者分享更多他國案例。

　　與會學者紛紛提出評論。Teo教授好奇訴訟上和解所扮演的功能，是否可能跟作為一種工具的時間基準，有可以對照之處。和解是由當事人決定，時間基準則是由法院決定。另外，和解一個很大的問題是，案件兩造可能在法院允准之下，決定了對所有人適用的法律內容。Ahmed教授嘗試釐清論證目標，是單純法院越早介入，將越有影響力，抑或真正的區分標準在於「適時」？因為在某些案例中，延遲介入可能才是適時。Eduardo Jordão教授以巴西經驗，提供延遲但有效介入的絕佳事例。有巴西川普之稱的Jair Bolsonaro，在其總統任內曾煽動支持者攻擊最高法院。最高法院當時就採取拖延策略，直到他卸任後，才積極採取行動，預定於今年（2025年）將對他進行審判。陳冠瑋教授則提出疑問：時間基準的選擇，單純只是一種法院個案權衡的技術性權力行使，抑或可能已經涉及由某些特定判斷因素構成的內部規則？此外，陳冠瑋教授也舉Covid-19為例，指出法院的介入時機，可能會直接改變判決內容。

2. 「行政法的三個維度」（The three dimensions of administrative law）/ Eduardo Jordão教授 　　隨後，由巴西里約熱內盧法學院Eduardo Jordão教授，以行政法的三個維度：「法律、管理、政治」為題，發表第二場次的第二篇報告。Jordão教授以行政法的目的開場，講述自己初學行政法時，一直認為行政法的目的是防止政府侵害人民權利；出國留學後，才發現各國可能有截然不同的想像，這讓Jordão教授意識到，行政法可以有多種不同的目標。雖然近來這些差異，因為受到英、美或歐盟法影響，有縮小趨勢，但各國仍有不同發展重點。這篇報告的寫作目的，即在於描述性地提供一張地圖，讓讀者在比較各國行政法時，能梳理出較為清晰的方向。最後，Jordão教授提出一個有趣的觀察。亦即，大陸法系的學生閱讀這篇報告草稿時，時常認為很有幫助。但普通法系的學生，卻往往覺得內容理所當然。或許這與成文法國家，較為形式主義地關注法律條文解釋有關。

　　許多學者針對這篇報告提供回饋。Bignami教授認為，行政法的目的有二：行事能力與課責。針對行事能力，各國行政法對公務員體系，皆賦予一定程度的保護；針對課責，各國則有不同發展重點，例如透過司法審查、公開資訊或國會監督。Mattoscio博士生則提出疑問，是否每個國家的行政法，都已經存在這三個維度？我們是否可以說，只有當這三種面向皆存在，行政法才算是真正誕生？角松生史教授對於報告人整理的三個維度，表示讚賞，但也舉日本行政機關作成決定的程序為例，指出真正困難之處，在於理解這三個維度的互動關係。最後，黃丞儀教授指出，行政法指涉的對象非常多元，包含：司法審查、授權立法、風險規避與評估、管制，甚至審計。另外，在知識論上，本文所稱的三個維度，究竟是不是指涉同一個「行政法」的概念？是法官，管制者或人民？從不同視角切入理解行政法，看到的東西可能大為不同。

3. 「比較行政法中的公共服務管理新形式」（New forms of public service management in comparative administrative law）/ Alessandra Mattoscio博士生 　　第二場次最後一篇報告是由義大利羅馬路易斯大學Alessandra Mattoscio博士生所發表。她嘗試從比較行政法的觀點，以「社區、土地與信任（Community, Land, and Trust, CLT）模型」，提出此一最能有效管理、運作住居公共服務的模式，以使該服務盡可能觸及最多需求人口。這套模型的特徵，大致可以歸納成四個面向：土地與建物的所有權分離、兩者間的租賃關係、治理與管理、建物儲備率等運作機制。這套模型雖以美國為典型，但因為其靈活性，目前也普遍存在於歐洲、非洲、印度與澳洲。最後，Mattoscio博士生指出，若對於這套模型三個要素之間的關係稍作調整，也可能順利適用到如義大利、臺灣這樣的成文法系國家。

　　同樣地，諸多與會學者提供意見。Teo教授針對文章末尾是否適合提及公私夥伴關係，以及純粹由私人與社區達成可負擔住居目標是否可能，提出疑問。Ahmed教授則試圖釐清文章目標，是否屬於規範性質。若答案為是，文章只有提到這套模型在成文法系國家是可能的，但應該進一步論證這套模型在成文法系國家，也是可欲的。Eduardo Jordão教授附和這個看法，認為這篇報告並沒有論證CLT模型在義大利是最有效的。Tarcila Reis Jordão教授則邀請報告人探索CLT模型的風險與缺陷，或許對於思考義大利如何繼受該模型，會有幫助。陳冠瑋教授則簡介臺灣公共住宅政策的背景，包含出於選票考量，排除大部分真正不利群體，以及是否適合於臺灣人想要擁有房地產的傳統思維與脈絡。

     第三場次：由美國喬治華盛頓大學Francesca Bignami教授主導討論

1. 「治外法權：數位空間中監管範式的競爭」（Extraterritoriality Competing Regulatory Paradigms in the Digital Space）/ Francesca Bignami教授 　　當日最後一場次的第一篇報告由喬治華盛頓大學Francesca Bignami教授所提出，主題乃關於治外法權（extraterritoriality）與數位憲政主義（digital constitutionalism），藉由治外法權的觀點，探討在數位空間中彼此互相競爭的規範典範（regulatory paradigms）。Bignami教授分享，本篇報告是為牛津「數位憲政主義」專書（Oxford Handbook of Digital Constitutionalism）所撰寫，共同編輯之一認為如今要成為一名成功的行政法學者，需要瞭解美國行政法、具有全球視野，以及具備自身熟悉的政策領域。這並不容易，但本篇著作即是以此作為目標。報告聚焦於，當法院審查政府時，可能依據憲法、行政法與法律執行，而法律執行過程可能是行政的、刑事的，亦可能是透過集體訴訟。因此報告內容涉及世界各地多個司法管轄區，並比較彼此的相似與差異性，包含東亞、歐洲、美國、拉丁美洲的哥倫比亞。Bignami教授說明，以她主要負責撰寫的美國行政法部分，主要關於基本權利與投票箱民主（ballot box democracy），在投票箱的部分，原則上美國政府應該遵行聯邦憲法所定程序，再者是遵守行政程序法（APA）所定程序，或相對於歐洲所採取的「權利模式」，可稱之為「程序模式」。Bignami教授認為，權利會帶來比例原則的關注，歐洲的權利模式，使歐洲制定了關於隱私權的法律（GDPR），程序模式則使美國沒有隱私權法、亦無政府對於數位空間的立法，進一步影響了法律是否、如何對域外發生法律效力，最終形成由大型科技公司的規範來形塑管制模式。

　　在提問與討論環節中，許多學者針對本篇主題進行反饋與提問。其中，Teo教授認為文章中所提及的系統性分類，可能是針對採取監管、法治角度，與著重於投票箱民主的不同；並提及日本、韓國與中國的數位管制模式，進行模式異同的比較。Jordão教授則提出，是否可能用主權（sovereignty）的觀點，來看待數位憲政主義與數位空間的管制。Dotan教授提及Facebook的案例，藉此探討政府管制社群媒體的難易度。Fisher教授則論及美國憲法及美國對數位市場的定義，詢問其與歐盟採取的定義是否有區別？藉以釐清不同司法實體（entity）與域外效力、治外法權之間的關聯。Tamir教授則分享，美國與歐盟法律對數位管制的規範框架主要歧異之處。黃丞儀教授最後提出，如何在虛擬世界當中，運用比較行政法？數位管制是沒有國家之間的界限，是否可能在十年後，數位管制的比較法只存在一種模式？換言之，在此領域究竟比較行政法和全球行政法的差別，是不是就消弭了？ 

2. 「數位帝國的陰影：比較東亞民主國家數位監管研究進程」（In the Shadow of Digital Empires: A Research Agenda on Comparative Digital Regulation in East Asian Democracies）/ 陳冠瑋（Kuan-Wei Chen）助理教授 　　隨後，由即將赴日本京都大學法學部任教的陳冠瑋教授報告。她由日本、韓國與臺灣的數位管制之法律與政策出發，進行比較，提問為何這些東亞民主國家沒有、未來似乎也不會採取相同的數位管制方式？日本、韓國與臺灣追求的最佳模式是什麼？她並指出，在數位憲政的討論當中，往往聚焦於歐洲模式，但東亞民主國家的情形有其獨特性，值得關注。首先，是地緣政治的部分，東亞民主國家位於美中緊張局勢的交會點，並與作為主要貿易夥伴的歐盟國家保持重要關係。而這三個國家都遵循單一的法律傳統，長期受到歐洲法律體系（尤其是德國）的影響，這個共同基礎成為比較基準所在。陳冠瑋教授並以人工智慧的管制為例，分析東亞民主國家採取的不同路徑，與探究其原因所在。

　　學者們熱烈回應此一主題，並提出提問與回饋。其中，Dotan教授針對日本管制人工智慧的規範，提出看法與進行比較。Covilla教授則分享與提問，關於韓國與日本管制方式的軟法（soft law），其效力、目的與其實際效果，在比較法上的意義。Ahmed教授則對於文章主體所稱數位帝國提出她的看法，並強調不同國家的文化、所採取的管制方式之間的關聯。Eugenio教授則舉出中國、美國拜登政府，所採取的管制方式差異，藉此進行比較。Teo教授則回應日本軟法的部分，並提到聯合國體系的相關規範、文化與技術的不同面向，舉出日本、新加坡、韓國規範的異同。黃丞儀教授則指出，本篇論文很清楚地展現了，即便過去以為東亞行政法具有共同特徵，但實則日本韓國和臺灣各自有不同的管制文化，因此應該「拆解比較行政法」（disaggregating comparative administrative law）。

3. 「協調人工智慧使用的行政監管工具」（Executive Regulatory Instruments to Coordinate the Use of AI）/ Juan Carlos Covilla Martínez助理教授 　　第三場次最後一篇報告，是由西班牙龐培法布拉大學的Juan Carlos Covilla Martínez教授帶來，Covilla教授原籍中美洲哥倫比亞。他以公共權力協調人工智慧應用的行政管制規範。他說明，此項研究聚焦於公共權力用於協調人工智慧應用的行政管制工具，包含行政裁量工具（executive discretionary instruments）如何在人工智慧系統中，形塑規範、達到創新，與創造人權條款。例如，在公共住宅的案例當中，歐盟與美國的人工智慧規範以不同的方式，對於申請公共住宅時使用人工智慧系統來審查當事人是否符合資格進行管制。在歐盟的情形，必須遵守歐盟人工智慧法案規定的保障措施，且在立法程序上，亦涉及歐洲議會、歐盟執委會、歐洲理事會等。他提及，美國儘管也對此提供保障，但規範方式則截然不同。Covilla教授指出，在美國，人工智慧在政府法案（AI in Government Act of 2020）授予美國行政管理和預算局（Office of Management and Budget, OMB）很大的權力，決定適用於何種案例當中，在拜登政府發布的行政命令與相關的備忘錄當中，最終仍使OMB解釋了一切。Covilla教授最後作出結論，認為或許對整個世界而言，人工智慧的管制不應該只由特定政府或執行機構來決定。

　　針對Covilla教授的報吿，Eugenio教授指出以行政或立法處理人工智慧管制議題的區別，是文章可進一步探討之處，以及比較了美國OMB與英國管制模式的差異。Ahmed教授指出，敏感的人工智慧應用，對人工智慧創新與管制的影響。Eduardo Jordão教授與Dotan教授則針對美國管制模式提出進一步的反饋與討論。Tamir教授針對歐盟管制模式與美國管制模式的取徑不同，提出他的觀點，包含為何在美國社會的結構底下，國會選擇不直接碰觸此議題，以及川普總統可能撤銷拜登政府的行政命令，部分機構自願採用OMB所制定的備忘錄等情形。

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