What Is a State? Interview with Professor Yu-jie Chen on Taiwan’s Sovereignty and Legal Status

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訪問、撰稿︰Anson Lee（中央研究院法律學研究所專任助理）
攝影：汪正翔

　　「臺灣是否為國家」是國際法學界爭辯不休的問題，如果再談到「一中原則」、「一中政策」和「九二共識」這些詞彙，問題就像滾雪球一樣越滾越大。再翻開《世界人權宣言》，裡面有「人人有權享有國籍」的規定，既然這是普世人權，那臺灣人的國籍為何？

　　這些疑問呈現出一個吊詭的現象——臺灣人從小就學會「國家」這個概念，但長大後對於腳下這片土地「是否屬於國家」、「國號為何」的看法卻不一，對自身的國族認同更是錯綜複雜。

　　2024年5月20日新上任賴清德總統說「無論是中華民國、中華民國臺灣，或是臺灣，皆是我們自己或國際友人稱呼我們國家的名稱」。如果你覺得事情從複雜變成難以理解，不妨參考中研院法律所陳玉潔助研究員的看法，以下是她對臺灣地位和兩岸關係的一些研究心得。
 
問︰能不能請你先介紹一下，國際法學界如何看待臺灣的法律地位？臺灣是一個國家嗎？為什麼這個問題會引發爭議？

陳︰

　　先容我打個學術廣告，目前我和歐美所吳建輝老師、法律所林建志老師共同研究臺灣地位這個問題，未來會發表我們共同的看法，再請大家指教。今天訪談我會先扼要地分享我自己的一些想法。

　　國際法對於「國家地位」（statehood，又稱「國格」）有四個要件︰領土、人民、政府及對外交往的能力。雖然臺灣符合這四個要件，但仍然有一些學者認為臺灣不屬於國家，這一派學者之所以這樣認為，主要原因在於臺灣與中國之間的關係。

　　國際法學界的權威學者 James Crawford在他的著作The Creation of States in International Law裡面便說過，他認為臺灣不具備國際法上的國格，原因是臺灣未明確主張自己是異於中國的實體，所以沒有真正從中國獨立出來，不能夠被認為是一個獨立的國家。

　　對於Crawford的看法，有人批評這是在四個要件之外再額外加上第五個「宣告獨立」的要件，但我認為Crawford的看法並非無的放矢，也不認為「宣告獨立」是所謂第五個要件。

　　在我的解讀中，Crawford所謂「獨立」這個要素其實附著在「領土」和「人民」的要件上——我們很難想像有兩個國家的領土和人民是重疊的。一個實體需要表示自己的領土和人民有異於他國，才算是國際法上的國家，否則就會淪為一國「代表權」之爭——這才是Crawford認為臺灣不是國家的原因。

　　試想一下，如果臺灣與中華人民共和國主張相同的領土和人民，那究竟臺灣想主張的是自己是獨立國家？還是只是在與中華人民共和國政府爭取中國代表權？以蔣介石政權為例，即使他已經到了臺灣，他爭取的仍然是代表整個中國的領土，他意圖代表的是全中國人民，而不只是臺灣人民。換言之，蔣介石政權想要的是中國代表權，在蔣介石的一中框架下，臺灣只是中國一部分，不會是一個獨立的國家。

　　所以，我認同Crawford對於「宣告獨立」的思考方向，但我認為這是對於「領土」和「人民」這兩個要件的一些補充，而不是所謂第五個要件。不過，我認為Crawford對臺灣地位所下的結論是錯誤的。

　　首先，臺灣在彰顯國家主體性時，屢屢受到中國武力威脅。如果因為一個國家受到脅迫而難以作出明確宣示主權的意思表示，就將其認定為沒有「宣告獨立」而不符合國格要件，這不僅忽略了臺灣的實踐，甚至還有助紂為虐的倫理問題。

　　其次，Crawford的思路過分偏重某些外顯、形式上的表達，例如制憲或獨立宣告，反而忽略了國家較為隱性卻更為實質的作為。雖然臺灣沒有重新制憲或是發表獨立宣言，但在民主化的過程中，其實可以看出臺灣做出「臺灣有別於中國」的實踐。1991年《憲法增修條文》，按照治權所及之處，將臺灣統治的區域稱為自由地區，與大陸地區作出區別，臺灣人民有別於中國大陸人民，只有臺灣人民可以參與國家政治。這個過程顯示了臺灣人民透過不同意識形態的溝通與碰撞，最終形塑出一個以臺灣為主體的國家體制與憲政體制。

　　基於這些原因，我認為Crawford在套用這些原則到臺灣時，忽略了臺海關係中脅迫的存在，也輕視了臺灣更為實質的實踐，才會得出臺灣不是國家的結論。

問︰你認為目前的《憲法》與《憲法增修條文》，已經足以隱晦地表達「獨立」的意涵嗎？

陳︰

　　有些論者認為臺灣目前憲法就是「一中憲法」，因為在《憲法增修條文》前言有提到「因應國家統一前之需要」。但「一中憲法」的觀點在學界是不斷被動搖的，例如司法院院長許宗力老師在早年就挑戰過「一中憲法」的框架（註1），他認為1991年增修條文中，「國家統一前」等字眼其實是承認了國土已經分裂的事實，是以「兩個中國」模式重新定位兩岸法律關係。分裂後，中華民國的「人民」和「領土」大幅縮水，其主權以臺灣人民和自由地區的領土為基礎。

　　究竟要如何思考臺灣憲法中對於中國大陸的定位？這裡要提到林建志老師的看法，「小寫c」的憲法實踐跟「大寫C」的憲法文本一樣重要，在許多情況下小寫c的憲法實踐甚至會超越大寫C的憲法。臺灣在憲法實踐中，已經無意管轄中國的領土及人民，我們也不會想將中國的政治體制適用到臺灣。從中我們可以觀察出「統一」和「一中」在憲政框架中逐漸式微，而這些憲政實踐取代了《憲法》條文的規定。換句話說，我們的憲政實踐彰顯出一個以臺灣人民為主體的國家，只有臺灣人民可以參與國家的民主體制運作，這個政治共同體有別於以中國人民為主的中華人民共和國。

問︰不論是中國不斷主張的「一中原則」，還是部分國家主張的「一中政策」，或是過去國民黨政府對於「九二共識」的主張，這些爭議對臺灣的影響是什麼？

陳︰

　　我在過去一篇論文提到（註2），我們首先要釐清北京所講的「一中原則」為何，內容通常是這三個子句︰世界上只有一個中國；中華人民共和國是代表中國唯一的合法政府；臺灣是中國的一部分。其中最具爭議的是最後一句——中國宣稱擁有臺灣主權。

　　而美國、日本等國家奉行的「一中政策」，與「一中原則」的相異之處在於第三個子句，他們並沒有同意北京對於臺灣的主權宣稱。他們同意的僅有其他兩個子句，亦即世界上只有一個中國，而中華人民共和國代表中國，在這樣的基礎上，這些國家與中華人民共和國建交。

　　回到兩岸的脈絡來看，國民黨的「九二共識」其實也是以這種策略性的讓步來與中國往來。但國民黨的「九二共識」又和美日的「一中政策」不同，國民黨沒有同意第二個子句，亦即不同意中華人民共和國是中國的合法代表。在第三個子句上，國民黨認為臺灣是「中國」的一部分，只不過這個「中國」是中華民國。這種表面上有共識的「一個中國，各自表述」，在當年是一個機智地利用文字的外交策略，但其實中國共產黨和國民黨對於「中國」這個最重要的政治概念並沒有達成任何共識。

　　不論是美日奉行的「一中政策」還是兩岸的「一中各表」，這些論述都是為了與中國在某些基礎上建立合作和外交關係。不過「九二共識」在近年有很大轉變，在習近平更為強硬的政策和論述下，「九二共識」等同一中原則，不再有「各自表述」的空間。這情況下如果臺灣方面繼續主張九二共識，是否等於認同了一中原則？是否仍能堅持中華民國臺灣的主權？這些問題都令人存疑。這樣的政治論述其實不利於我們的國家主權實踐。

　　在政大選研的數據可以看到臺灣人的身份認同不斷升高，對中國人身份的認同持續下降，雖然所謂「臺灣人」身份認同可能挺複雜的，包含政治和文化的認同，但無論如何，這種以臺灣為主體的認同會對所謂「一中」架構造成影響。

　　 隨著中國壓縮一中各表的模糊空間，且臺灣國族意識的增強，這兩個趨勢使得「一中」不再能有效地作為兩岸談判的基礎，「一中」無論是作為政策工具或是意識形態都無法得到臺灣人民的支持，這個現象在這次2024年的選舉也得到驗證。
 
問︰你剛剛提到政治論述可能會影響國家實踐，那你如何評價剛上任的賴清德總統在就職演說中對於臺灣主權和兩岸關係的論述？

陳︰

　　賴清德總統在五二〇就職演說中提到：「無論是中華民國、中華民國臺灣，或是臺灣，皆是我們自己或國際友人稱呼我們國家的名稱，都一樣響亮。」

　　過去的歷屆總統，為了表達我們國家的主體，都非常謹慎的使用或創造一些政治名詞，我們可以回顧做一些比較：李登輝1995年在康乃爾大學演講時稱我們為「中華民國在臺灣」，這是中華民國處於臺灣這個地方的表述，臺灣在這邊是一個地理名詞，此外，李登輝時期曾出現「中華民國臺灣」的用法，只是並不常見；而陳水扁最為轟動之舉是在2007年以「臺灣」之名要求加入聯合國，不過其實他任內經常使用「中華民國臺灣」；馬英九則是慣用「中華民國」，但也曾用過「中華民國臺灣」；蔡英文則是把「中華民國臺灣」變成一個常態的政治用語。

　　至於賴清德的就職演說，他不避諱用「中華民國」，同時也巧妙地把「中華民國臺灣」、「臺灣」與「中華民國」並陳。這符合了民進黨近年把中華民國「臺灣化」的趨勢，所謂「中華民國臺灣」意味著中華民國就是臺灣，臺灣就是中華民國，在這樣的表述中，臺灣不是地理名詞，而是一個政治概念。賴清德總統持續強化這樣的用語，而且更清楚地表示，即使只用「中華民國」也無妨，畢竟在這樣的思路下，「中華民國」就是臺灣，兩者已經沒有區分必要。考慮到中國的武力威脅、美國的不支持臺獨，以及國內迫於中國脅迫下傾向維持現狀的民意，我認為蔡英文的「中華民國臺灣」以及賴清德的新提法，在既有的政治限制下，都不失為能夠體現臺灣主體性的妥協之道。

　　此外，賴清德就職演說中提到：「有中華民國國籍者，為中華民國國民；由此可見，中華民國與中華人民共和國互不隸屬」。「中華民國與中華人民共和國互不隸屬」這一點是延續蔡英文路線，並不出人意外，「互不隸屬」是反面描述，亦即中華民國和中華人民共和國是兩個不同國家，這樣的表述符合我們的憲政實踐，說明了我們國家獨立的事實，但卻不需用到「獨立」二字，同樣的，考量到國際現實，是聰明且務實的表達方式。至於賴清德用國籍推論「互不隸屬」這一點蠻有趣的，我認為賴清德想要用法律語言強調「人民」的概念，以人民為主體建構國家，並以人民區分出中華民國和中華人民共和國的不同，在某種程度上，這呼應了蔡英文過去強調生活在臺灣土地上的人民是一個（有別於中國的）政治共同體的說法。

問︰對於臺灣目前在國際參與和外交上的困境，你認為可以在哪些方面努力尋求突破？

陳︰

　　臺灣目前對於聯合國系統都是爭取「有意義參與」，這其實是政治現實下的妥協，是面對脅迫時採取的策略行為。爭取有意義參與，可以視為臺灣參與的第一步，並不代表臺灣不承認自身是國家。同時，這正是表明臺灣是代表臺澎金馬的2350萬人民且有異於中國的主體。換言之，爭取國際參與，其實是聲明臺灣不再主張與中國重疊的領土，也不代表中國人民，這有助於臺灣主張自身的主權，釐清臺灣符合國格的要件。

　　在追求國際參與這件事上，有些阻礙其實是國際法就可以釐清的問題，其中包括聯合國大會第2758號決議和「一中原則」。今年一月份諾魯就引用聯大第2758號決議和「一中原則」來跟臺灣斷交。其實聯大第2758號決議討論的是中國的代表權問題，觀察當時投票的歷史脈絡及決議文字，其實只涉及中國在聯合國內的席次，換言之，當時聯合國會員國表決的問題是：究竟是中華民國政府或是中華人民共和國政府應該坐在聯合國和安理會的中國席次上。這個決議沒有觸及臺灣的主權及人民，也沒有提及臺灣人民要如何被代表。

　　今天的臺灣在民主化後，已不再尋求中國代表權，而是追求成為聯合國裡與其他會員平起平坐的權利，追求代表臺灣2350萬人民的資格，這個問題並沒有被第2758號決議解決。

　　所以聯合國以聯合國大會第2758號決議為由拒絕臺灣加入，甚至不讓臺灣代表參加相關會議，這些在法律上都站不住腳。當然，在釐清法律問題後，剩下的就是政治問題，這部分就必須透過外交努力解決，需要很長的過程。

　　至於中國政府將第2758號決議與「一中原則」掛鉤，其實是個混淆視聽的說法。北京不斷試圖將「一中原則」說成是國際法規範，這其實是對臺「法律戰」之一。作為國際法學者，我們盡量澄清其中的法律問題，讓國際社會有正確的了解，否則錯誤的法律解讀就會方便地成為拒絕臺灣進入國際社會的託辭。

問︰從你的研究成果出發，你理想中的臺灣是怎麼樣的政治體制與政治狀況？

陳︰

　　我想從2024年的大選談起，裡面有很多有趣的現象值得思考。中國國臺辦主任把臺灣的選舉說成是和平與戰爭、繁榮與衰退的選擇，甚至國民黨也稱這是和平與戰爭的選擇，我認為這犯了兩個謬誤。首先，臺灣受武力威脅，不應歸責於哪一個臺灣政黨的意識形態，也不應歸責於選民投給了哪一個政黨，因為製造問題的是企圖發動戰爭的那一方。其次，一個正常運作的民主體制之下，不應該讓人民因為恐懼而投票，這種「和平與戰爭」的動員方法其實是侵蝕臺灣的民主體制。

　　臺灣的民主追求是複雜的過程，選民要考慮很多因素，包括國內政策和國外關係等等，「戰爭與和平」這種過度簡化的框架是我們亟需擺脫的。想當然耳，民進黨候選人獲勝也不代表臺灣人選擇戰爭——我認為，選舉結果恰恰代表有許多臺灣人民拒絕接受這個框架。

　　另一方面，國內其實有很多議題值得討論，例如民眾黨在政見發表會上提出了不少國內政策，我認為這也是他們網路聲量較高的原因，這對於一個2019年才成立的政黨而言非常不容易。兩岸關係固然是臺灣人必須關注的議題，也是國際媒體最關注的東西。但其他國內議題不應也不會因此被邊緣化，選民也不會被統獨意識綁架，多元議題的討論、選民理性的考量和投票行為的複雜，都應該是成熟民主的一部分。

　　當然，選舉只是民主的第一步。選舉過後，我們的國家治理是否能真正實踐憲政民主，這是臺灣早該學習但仍然停滯的課題。不過，這又是另一個話題了。

註1︰許宗力，憲改後兩岸關係的法律定位，收於︰耶魯兩岸學會編，邁向21世紀的兩岸關係，頁79-99（1995年）；許宗力，兩岸關係法律定位百年來的演變與最新發展——台灣的角度出發，月旦法學雜誌，12期，頁40–47頁（1996年）。
註2︰Yu-Jie Chen, “One China” Contention in China–Taiwan Relations: Law, Politics and Identity, 252 CHINA Q. 1025–1044. (2022)

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